本研究拟从环境管理体制、运行机制、环境政策和非正式制度（环境文化）四方面综合研究广州市环境保护制度，就如何实现经济发展与环境保护“双赢”目标进行制度创新设计，并提出相关政策建议。

    发达国家在处理环境与发展的关系上，基本上走的是“先污染、后治理”的路子。在早期，其环境保护制度的建立和运行处于一种被动状态，但随着相关制度的逐步完善和经验的丰富，环境管理水平逐步提高，环境制度不仅未对经济发展起到束缚作用，相反，在制度的引领下，环境与经济之间的紧张关系得到极大缓解，出现了“双赢”的局面。发达国家和地区环境保护制度建设方面的一些成功和独特做法具有重要启发价值：1）重视法制建设在整个环境保护制度建设中的主导作用，包括：具有门类齐全、体系完整的环境保护法规；对管理体制、运行机制、约束力度等做出明晰的规定；注重法律的动态建设；将法律途径作为解决环境问题的主要手段；维护法律的权威。2）克服“制度性内耗”，提高环境保护制度运行的效率，包括：注重决策的民主机制，提高政策的可执行力；注重政策运行的协调机制；政策实施中信息公开与信息收集。3）政府不唱独角戏，广泛动员企业和公众参与环境保护。4）注重环境政策与其他政策的协调，实现环境保护的系统推进。5）不断创新政策手段，提高企业的技术创新能力。欧盟和美国的环境政策十分强调其柔性和灵活性，给企业极大的活动空间和余地，这不仅有助于提高企业对政策的认同度，更使企业能结合自身状况按效率原则进行治理，从而有利于企业的技术创新和提高竞争力。

    二、广州市面临的环境形势与压力

    虽然广州市辉煌的经济成就为环境治理提供了物质基础，但面临的环境形势仍然严峻。1）生产性污染增长势头有所减弱，但总量压力依然巨大；2)生活性污染增长迅速，成为污染控制的重点领域。人口大量向城市聚集，人均废物排放增加；3）新的环境污染问题逐步显现；污染面源式扩张趋势加剧，控制难度加大；4）快速的经济增长和人口增加远远超过政府所具备的环境治理能力。

    环境问题的产生，与历史根源、经济发展水平和结构、政治体制等密切相关，不能将广州市目前的环境问题与压力，简单理解为政府不作为，管理不到位，需要站在历史的高度，以更宽广的视野进行把握。理由是：1）经济发展规模与产业结构。广州市改革开放近30年来快速的经济发展以及相应产业结构转变所产生的生态和环境压力是史无前例的，政府为应对这种压力，做出了艰巨的努力，成效来之不易。2）制度约束力。由于市场的缺陷，环境问题产生的根源在于污染者没有承担或没有全部承担相应的生态和环境成本，目前环境制度的较低约束力（门槛低、收费低、处罚轻等），导致了外部成本的内化程度不高，使得生态和环境恶化的速度加剧。 3）相应的支撑体系。解决生态和环境问题，除了刚性约束外，更需要拥有相应的支撑条件，包括资金、技术、人才、制度等。这些支撑条件在广州市并不充分，解决环境问题，政府往往“心有余，而力不足”。 4）治理主体。目前的问题是，环境治理主体过于单一化，许多时候是政府在唱独角戏，没有充分发挥社会、企业、个人等多主体参与环境治理的作用。课题组依据环境库兹涅茨曲线和霍夫曼比率等计量模型分析结果验证了上述判断。

    管理体制：面对日益复杂的环境问题，环境管理体制存在着职责不清、机构不适、协调不足、执法不硬、取证不利、基层薄弱、力量不强等问题，直接影响环境管理的效率和效能，主要原因为：1）地方法规出台过程的部门化色彩浓厚；2）地方性法律法规体系不全，特色不足；3）机构设置与职能划分高度交叉，导致行政效率低下；4）环保主管部门受职权限制，难以实现统一协调职能；5）环境保护执法缺乏力度和成效；6）环境保护工作的监督效果不佳，形式大于内容。

     运行机制：1）制度设计原则性强、操作性差、重处罚、轻激励；2）制度设计未能兼顾多方利益，导致制度认同度低，运行阻力大；3）制度建设跟不上环境变化发展，没有形成动态完善机制，缺乏制度评估与修订等环节；4）信息不对称导致制度运行失灵，政策制定与现实脱节，政策设计主观意愿强，违法取证成本高；5）制度运行系统易受外在行政系统干预（如以权代法）；6）对制度执行主体缺乏有效监督；7）信用、文化、技术等制度运行环境建设滞后。

    环境政策：1）以刚性手段为主，缺乏柔性手段。“一刀切”政策增加了企业的成本，限制了企业治理环境的选择空间；2）与其他政策的融合性不高，“政策打架”现象突出；3）政策主体单一，社会化治理程度不高；4）政策手段创新不足。

    体制创新：从“人治”到“法治”，从“条块分割”到“垂直整合”。1）制度设计尽量实现立法、执法、监督三者的有机统一，克服权力滥用等现象；2）更加明晰管理者的权力和责任，减少职能交叉等现象；3）强化协调，减少“制度性内耗”；4）减少行政管理层级，建立环境保护垂直管理体制，克服环境保护的地方主义。5）延伸环境管理链条，实现环境管理部分职能社会化。

    机制创新：从“约束”为主到“约束与激励”兼顾。1）增强制度设计的科学性、民主性、实操性；2）约束与激励相融；3）建立制度动态运行机制，增强制度与现实的同步性；4）加大监督力度，创新监督手段，规范和约束制度执行主体的行为。

    政策创新：从“管制”到“治理”。第一，积极探索和采用经济手段，弥补刚性政策不足。1)依照“谁污染，谁付费”的原则，提高环境成本的内化程度，如改革现行排污收费办法，提高收费标准；2)加大处罚力度，提高违法者的违法成本；3）延伸生产者和消费者的环境责任（如采用押金返还制度等）；4）积极利用财政、金融手段(如鼓励清洁生产、节能减排、循环经济、资源综合利用等；鼓励和支持环境技术和服务行业的发展；绿色信贷等)；5）提高资源的使用价格，如提高水费、电费等。第二，建立市场导向的环境政策，提高环境管理效率。1）污染（污水、垃圾等）处理设施的市场化；2）探索流域、区域的生态补偿机制，实现环境管理的公平化。第三，强化利益相关者的沟通与互动，调动各方参与环境保护积极性。1）自愿协议；2）行政协议（上下级政府部门、政府与部门、部门与部门之间签订环境行政协议）；3）信息披露；4）环境管理体系；5）环境标志、生态标签等。

    1．提高政府环境保护决策与危机应对能力

    1）成立综合性的决策机构。建议恢复成立广州市环境保护委员会（以下简称环委会），赋予其对市重大发展战略、重大建设项目、城市规划（总体规划和专项规划）等具有否决的权力。建议在环委会下设立“环境法规专业委员会”，赋予其生态和环境法规草案的咨询与修订，以及定期向市长提交有关生态和环境政策评估研究报告等职能；2）以法律和财政保障综合决策机构的地位和能力；3）建立综合决策机构的运作机制。建议就成员构成比例、决策程序、任期年限、法律责任、社会监督等制定相应的制度性规定，适当引入专业律师；4）提高政府的环境危机应对能力。

     2．依法管理环境，强化法律在环境保护制度建设中的主导作用

依法管理环境，是发达国家环境保护取得成效的一条重要经验。结合本地实际，依法管理环境需要重点解决三大问题：1）解决环境管理体制的法律缺失问题；2）强化环境执法，完善监管机制。其一，改革现行环境执法体制，独立广州市环境监察支队，整合分散的执法权，在建制上与市环保局并列，克服内部化监督等弊端。其二，从装备、技术手段、人员素质等方面提高执法能力。其三，强化对执法主体的监督。如建立环境执法巡查制度、执法告知和公示制度、环境法律咨询与服务制度等。其四，联合环境执法与工商执法。其五，引导公众参与，实行内外监督；3）对公众进行法律训练。

    3．创新制度设计理念，实现从“应对式保护”向“预防式保护”的转变

1）加大源头治理力度。严把市场准入关、环评关、建设关、使用关，努力加大源头治理力度；2）克服“源头治理”中的“寻租”现象。重点解决环评过程中的政府不作为、弄虚作假、资质管理混乱等问题。

    4．强化制度运行机制建设，提高制度运行效率

参与机制：1）规范公民参与环境保护的程序：建议在相关法规中明确规定有关公众参与环境保护决策、执法、监督的内容与方式，如决策的听证会程序；2) 建立企业环境管理员制度，借鉴日本环境管理经验，将环境管理的部分职能延伸到企业。3）充分发挥第三方环境部门的作用；4）保障公众的环境知情权，建立环境信息公开制度；5）激励公众参与环境监督，例如设立有奖举报制度等。

协调机制：1）赋予新成立的“环委会”执行环境保护协调职能；2）搭建协调数据平台，形成环境监测网络。

    考评机制:1)领导干部实绩考核制度。把地区环境保护目标纳入现行的环境目标责任状（书）中，并将领导干部的环境保护实绩真正作为干部提拔任用的重要依据；2）建立主要领导干部离任环境保护审计制度；3）实行环境责任问责制。

投入机制：1）保证公共财政环保投入的制度化，避免随意性，并逐年提高比例；2）拓宽资金来源渠道，实现投资主体与模式的多元化（如提高排污收费标准；争取社会捐赠与国际援助；利用财政、金融等手段拓宽融资渠道）；3）改革现行的投资运营方式，探索“政府出资――招标建设――招标运营”的新方式，建设资金应来源于排污收费或资源费，体现“谁污染，谁付费”的原则。政府对设施建设和运营负有监控的责任。

处罚机制：1）细化现行环保法律法规，明晰处罚依据；2）转变处罚理念，注重守法引导；3）创新处罚手段，解决环境执法成本倒挂问题，由静态的处罚管理方式向动态的处罚管理方式转变。

    1）借助媒体，通过公益广告等方式，向公众宣传可持续发展的生活方式，增强公众环境意识，倡导公众以可持续发展伦理的道德价值标准为生活准则，审视、评价、选择生活方式，以可持续生活价值观取代消费价值观。

    2）政府部门带头绿色采购，做出绿色表率，在社会上起到示范效应，引导公众改变原有的一些与可持续发展相背离的生活习惯，形成简朴、适度、节约、友好的生活态度和习惯。

    3）加强绿色生态标志的推广，建立和实行“绿色产品”、“节能认证”、“节水认证”、“绿色标签”，“野生动物产品标记”等行之有效的“环境标志”认证制度，提升工业产品环保质量，引导全社会的绿色消费行为。